2月3日，鸡年春节过后的第一个工作日，国务院召开常务会议将主要议题之一聚焦食品药品安全，并审议通过“十三五”国家食品和药品安全规划，加快推进药品生产经营各环节可核查可追溯机制建设，严打制假售假，严防药品安全事件发生。

　　根据要求，加快完善统一权威的食品安全监管体系，探索“多帽合一”的综合执法方向正成为新一轮食品药品监管体制变革的关键。

　　值得注意的是，过去食品药品的市场监管受制于多头管理的难题，在生产和流通等领域分别隶属于食药监、工商、质检等多个部门，尽管目前部分地区已通过工商、质检、食药监“三合一”的方式组建市场监督管理局，但监管模式五花八门，机构设置混乱等问题尚未得到根本解决。

　　《中国经营报》记者梳理发现，仅从监管部门名称和运行机制上就尚未达到“统一权威”的要求，食品药品监督管理局、市场监督管理局、市场和质量监督管理局、食品药品工商质量监督管理局等并存，如何在基层形成“全国一盘棋”的局面，正成为新一轮食品药品监管机制改革的重点。

　　对此，李克强总理明确要求：“我们市场监管工作在基层就是探索逐步向‘多帽合一’的综合执法方向迈进，而综合执法最重要的对象，就是与百姓生活息息相关的食品药品这些‘必需品’。”
　　
　　建立统一权威监管机制

　　国务院常务会议审议通过的“十三五”国家食品和药品安全规划要求，要强化药品临床试验数据真实性监督，加快推进药品生产经营各环节可核查、可追溯机制建设，严打制假售假，严防药品安全事件发生；运用互联网+、大数据等实施在线智慧监管，严格落实食品药品生产、经营、使用、检测、监管等各环节安全责任。

　　2017年1月12日，国务院《关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6号）就明确提出，加强食品药品质量安全监管，健全统一权威的食品药品安全监管体系，落实最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，实施好国家食品药品安全相关规划。

　　顶层设计离不开基层实践。同样是在2月3日，距离北京1500公里的湖南省湘潭县将“湘潭县市场和质量监督管理局”更名为“湘潭县食品药品工商质量监督管理局”，保留“湘潭县食品安全委员会办公室”牌子，再次走上了食药监管变革之路。

　　记者在采访中了解到，此次更名前的湘潭县市场和质量监督管理局正式设立于2015年12月29日，将原工商、质监、食药监和卫生局食品安全综合协调以及原商务局的酒类食品安全监管职责整合，实行了全局统一办公。

　　不过，直到2016年7月8日，湘潭县市场和质量监督管理局才正式揭牌，距离此次再度调整刚过去半年时间。

　　据了解，针对湖南省食品药品“监管体制不够完善”等突出问题，2016年12月8日，湖南省机构编制委员会办公室下发《关于县级市场和质量监督管理局更名事项的通知》，统一将全省县（市、区）设置的“市场和质量监督管理局”更名为“食品药品工商质量监督管理局”，保留食品安全委员会办公室牌子。

　　随后的2017年1月13日，湘乡市将“湘乡市市场和质量监督管理局”更名为“湘乡市食品药品工商质量监督管理局”，保留“湘乡市食品安全委员会办公室”牌子，这也成为湖南省第一家正式成立的县（市）级食品药品工商质量监督管理局。

　　值得注意的是，湘乡市市场和质量监督管理局正式挂牌于2016年1月25日，距离此次再次更名同样仅过去了不足一年的时间。据了解，湘乡市市场和质量监督管理局由原工商、质监、食药监部门“三合一”整合而成。

　　2月8日，湖南省食药监局新闻处一位负责人在接受记者电话采访时表示，目前统一更名挂牌工作正在逐步推进中，主要是针对各县市区的市场和质量监督管理局。

　　而湖南某地级市食药监系统负责人也对记者表示，作为食药监管体系改革的亲历者，刚经历了县级食药监部门的改革，现在又进行区级的改革，将来不知道什么时候又会来个市级的改革。“身在其中，有时候感觉糊里糊涂”。

　　“政出多头”弊病仍未改变

　　食品药品安全是重大的基本民生问题。为切实解决“实践中食品监管职责交叉和监管空白并存，责任难以完全落实，资源分散配置难以形成合力，整体行政效能不高”的问题，早在2013年4月10日，国务院就印发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号，以下简称《意见》），改革完善食品药品监管体制，整合机构和职责。

　　《意见》提出，整合监管职能和机构，将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管。

　　2014年9月28日，国务院办公厅发布《关于进一步加强食品药品监管体系建设有关事项的通知》（国办发明电〔2014〕17号），再次明确健全从中央到地方直至基层的食品药品监管体制，建立覆盖从生产加工到流通消费全过程的最严格监管制度，确保中央政令畅通，执行不搞变通、不打折扣。

　　随后，工商行政管理局、食品药品监督管理局、质量技术监督局“三局合一”成立市场监督管理局的模式开始在全国多地推行，但各地具体的操作情况并不完全一样，全国目前也没有统一要求。

　　从2016年开始，江西省、四川省成都市等地机构编制委员会再次下发通知，统一在市、县（区）市场监管机构名称中增加“质量”两字，由“市场监督管理局”统一更名为“市场和质量监督管理局”。

　　据记者梳理发现，经过各地多次自下而上的机构变革，目前仅在食药监机构设置上就存在频繁更名、名称不统一等多重问题，食品药品监督管理局、市场监督管理局、市场和质量监督管理局、食品药品工商质量监督管理局等并存的情况。

　　全国人大代表、农工党湖南省委专职副主委蒋秋桃表示，目前，各地食品药品监管机构模式五花八门，有些省份甚至不同市县有不同模式。有的将食品药品监管、工商行政管理、质量技术监督机构“三合一”，有的还纳入价格监管机构实施“四合一”，出现了一个部门“几顶大盖帽、几套执法文书、几支执法队伍”情况，影响了食品药品监管体系完整和统一权威。

　　“经验与教训启示，在食品药品监管体制改革上，不应走‘凑拼盘’‘翻烧饼’这种‘简单再生产’的老路子，实现食品药品监管体制的成熟定型，加快建立统一权威的食品药品监管体制，时间十分紧迫、任务十分艰巨，需要付出巨大的努力。”国家食品药品监督管理总局法制司司长徐景和表示，随着大生产、大流通格局的形成，食品药品法律、标准等监管规则必须统一。而只有监管体制的统一，才能真正实现监管规则的统一，否则，政出多门、令出多头，必然造成市场的割裂与封闭。

　　基层部门面临多重困难

　　而在基层食药监部门，还面临着执法队伍有编缺人、队伍素质参差不齐、执法装备短缺等诸多困难。

　　以此次更名的湘潭县市场和质量监督管理局为例，此前尽管已经实现了全局统一办公，但离真正的“统一权威”还有较大差距。湘潭县市场和质量监督管理局在食品药品安全监管情况汇报中坦言，新的市场局成立以来，无法统一执法制服，五花八门的着装形象与依法行政、规范执法的要求不符，与社会公众关注政府部门执法形象和效能建设的要求不符。

　　困难不止于此，基层食药监局还面临着人员、设备短缺的困境。记者获得的资料显示，湘潭县市场和质量监督管理局整合方案核定编制223名，现有在岗职工184名，尚有39名有编无人。

　　“全县涉及到食品、药品、保健食品、化妆品、医疗器械、酒类以及学校（含幼儿园）监管对象近10000家，全局负责食品药品执法人员平均肩负140余家的监管任务，尤其是城区监管所人均将担负起500多家的监管任务。监管工作量和监管难度很大。”湘潭县市场和质量监督管理局在情况汇报中表示，而每年上级编制部门给的公务员招考指标有限，如果不有针对性地解决，这些编制将是一纸空文。

　　而在执法队伍建设方面，执法人员则来自多个部门，有的执法人员不懂食品，有的执法人员不懂药品，有的执法人员什么也不懂，没法执法，或者说根本不敢让其去执法。执法装备更是急需解决，主要表现在执法车辆明显不足、食品药品现代快速检测、信息仪器与设备严重缺乏。

　　此外，严打制假售假还需要更好地完善食品药品违法行为处罚制度。值得一提的是，1月18日，国家食药监总局曾召开“完善食品药品违法行为处罚制度专家研讨会”，就进一步贯彻中央关于食品药品安全“四个最严”要求，落实对生产经营违法行为“处罚到人”、推动掺假造假行为直接入刑等指示精神，进行专题研讨交流。

　　国家食药监总局副局长焦红在会上指出，食品药品监管总局将进一步加大工作力度，结合《药品管理法》《食品安全法实施条例》及《化妆品监督管理条例》等法律法规的制修订，进一步完善对自然人处罚的有关制度，同时积极推动食品药品安全司法解释的制修订，以严格的监管制度强化食品药品安全的科学监管。